Contrôles de l’État: frontières, réfugiés et citoyenneté  

Contrôles de l’État: frontières, réfugiés et citoyenneté  

Randall Hansen

The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies

Sous la direction d’Elena Fiddian-Qasmiyeh, Gil Loescher, Katy Long et Nando Sigona

Date de publication imprimée: Juin 2014

Matière: Science politique, relations internationales, politique comparée

Date de publication en ligne: Août 2014

 

Résumé et mots-clés

Les migrations forcées et les réfugiés sont étroitement liés à l’État-nation et à ses frontières. Ce chapitre examine la relation entre l’État-nation, les frontières, les réfugiés et la citoyenneté. Il examine les défis de l’asile pour l’État-nation et considère les frontières et les réfugiés dans leur contexte historique. En outre, ce chapitre examine le lien entre la création et le maintien de frontières et la production de mouvements de réfugiés. Il explique également comment le système de détermination de l’asile menace les frontières, l’État et le système international des réfugiés.

Mots-clés: État-nation , frontières , réfugiés , citoyenneté , asile , migration forcée , mouvements de réfugiés

introduction

L’étude des migrations forcées et des réfugiés, que ce soit dans un contexte contemporain ou historique, ne peut être comprise sans référence à l’État-nation et à ses frontières. Historiquement, il existe une forte relation contingente entre l’émergence de l’État-nation et la génération (souvent violente) de mouvements de réfugiés à grande échelle. Aujourd’hui, les réfugiés sont créés par l’interaction des migrants et des frontières et sont incompréhensibles sans eux.

La nation est, après Benedict Anderson, la communauté imaginaire d’individus qui partagent un certain sens de l’identité et qui placent leur loyauté les uns envers les autres au-dessus de leur loyauté envers les étrangers ( Anderson 2006). L’État, composé du législatif, de l’exécutif, de la bureaucratie, des tribunaux et de l’armée, est l’arbitre final des différends, détient le monopole de la violence et est responsable de la protection, de la réglementation et de la redistribution des biens. Les nations sont à peu près congruentes avec les États, bien qu’il existe de nombreuses exceptions historiques et contemporaines: l’Allemagne dans l’entre-deux-guerres (où une grande population allemande vivait en Pologne), la Hongrie, la Russie et le Québec aujourd’hui. L’État-nation est défini par ses frontières: à l’extérieur, elles constituent les limites de la souveraineté; en interne, la résidence et même la simple présence à l’intérieur des frontières permettent aux individus de revendiquer la protection de l’État-nation.

Malgré des efforts inlassables et quelque peu fatigants pour trouver une autre base pour la citoyenneté, le statut n’a pas de logique, de pouvoir ou de force morale en dehors d’un État-nation ( Hansen 2009 ). Un citoyen est celui qui jouit de la panoplie complète des droits – civils, sociaux, économiques et politiques – accordés par un État-nation; un citoyen peut demander à son État-nation, et seulement à cet État-nation, de demander la protection diplomatique; et l’État-nation peut à son tour exiger la loyauté ultime de ses citoyens, y compris l’obligation de se battre et de mourir.

(p. 254) Le système international des réfugiés, tel qu’il s’est développé depuis la Seconde Guerre mondiale, a interagi avec le système étatique de manière complexe. D’une part, l’obligation de non-refoulement imposée par la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et le Protocole de 1967 de la Convention est l’une des rares limitations légales à la souveraineté des États. En théorie, les États ne peuvent pas renvoyer ou transférer des réfugiés vers des pays où ils font face à une «  crainte fondée d’être persécuté pour des raisons de race, de religion, de nationalité, d’appartenance à un groupe social particulier ou d’opinion politique  ». En revanche, l’idée de réfugiés, au sens où l’entend la Convention de 1951, est en théorie et en pratique incompréhensible sans le système étatique international.

Ce chapitre décrira les relations entre l’État-nation, les frontières et les réfugiés. L’État-nation a à la fois le monopole wébérien de la violence et la seule capacité de protéger les droits de l’homme. Les frontières, à leur tour, définissent les limites, à quelques exceptions près, de la souveraineté des États-nations: elles ne peuvent protéger pleinement que ceux qui se trouvent à l’intérieur de leurs frontières. Certes, la citoyenneté permet à l’État d’étendre sa souveraineté dans une certaine mesure: il est responsable de ses citoyens à l’étranger. Mais en dehors de ses propres frontières, la capacité de l’État à protéger ces citoyens est gravement limitée, comme en témoignent les trafiquants de drogue emprisonnés dans le monde. Les demandeurs d’asile deviennent des réfugiés en étant reconnus comme tels par l’État. Obligations de l’État envers les demandeurs d’asile – non-refoulementet le traitement de la demande d’asile – sont déclenchés lorsque le demandeur d’asile atteint les frontières de cet État et demande l’asile ( Loescher et Milner 2011 : 194). Et le point final d’une demande d’asile réussie est la résidence permanente et les droits de citoyenneté dans le nouvel État, idéalement démocratique libéral.

Aux fins de ce chapitre, les «réfugiés» sont compris au sens populaire et juridique. Dans le premier cas, les réfugiés sont des migrants forcés; dans ces derniers, à la suite de la Convention des Nations Unies sur les réfugiés de 1951, ce sont des personnes ayant une «crainte fondée de persécution» qui ont obtenu le statut de réfugié d’un État signataire de la Convention de 1951. Un demandeur d’asile, qu’il voyage seul ou dans le cadre d’un afflux massif, est une personne qui sollicite ce statut.

Défis d’asile pour l’État-nation

Le système d’asile contemporain remet en question le système étatique même dont il dépend. Il le fait pour trois raisons: premièrement, parce que c’est l’un des rares domaines dans lesquels la souveraineté est sérieusement restreinte; deuxièmement, parce que la plupart des États signataires de la Convention ou leurs tribunaux ont articulé des procédures juridiques complexes et longues qui rendent le traitement complet de l’asile et les appels ultérieurs longs et coûteux; et troisièmement, parce que l’expulsion est extrêmement difficile. Enfin, les limites juridiques, morales et financières signifient que, traditionnellement, seule une minorité de ceux dont les demandes d’asile ont été rejetées étaient en fait expulsés. Ce fait a conduit les États-nations à ériger une grande variété d’obstacles institutionnels et juridiques conçus pour éloigner les demandeurs d’asile de leurs frontières: exigences en matière de visa, pays d’origine sûr et règles de pays tiers sûrs, sanctions imposées aux transporteurs, l’interdiction en mer et la déclaration des zones internationales des aéroports (voir ci-dessous). Ces actions, à leur tour, menacent l’institution de l’asile elle-même. Les États et les frontières soutiennent et sapent le système d’asile.

(p. 255) Frontières et citoyenneté

En tant que statut horizontal, la citoyenneté requiert des limites. Il s’agit, comme Rogers Brubaker l’a fait remarquer de façon célèbre, d ‘«interne inclusif» et «d’exclusif externe» ( Brubaker 1992 : 21). Pour la plupart des gens et dans la plupart des cas, les limites des frontières sont les limites de la citoyenneté. Autrement dit, on ne peut être pleinement citoyen que lorsqu’il réside dans l’État de sa citoyenneté. Même les citoyens à double nationalité, une catégorie naturellement privilégiée, ne bénéficient d’aucune protection diplomatique lorsqu’ils se trouvent dans l’état de leur autre nationalité et constatent souvent qu’ils ont moins de droits sociaux et politiques (aux soins de santé, à une baisse des frais d’études postsecondaires ou même au vote) lorsqu’ils ne résident pas dans l’État accordant leur citoyenneté.

Frontières et réfugiés dans un contexte historique

Les frontières sont essentielles à la construction et à la création de mouvements de réfugiés dans des contextes historiques et contemporains. Dans le premier, les États-nations ont été construits par des vols et des expulsions massives. En ce sens, la période de l’entre-deux-guerres en Europe, au cours de laquelle un effort vaillant et infructueux a été fait pour aligner les frontières sur les personnes, a été l’exception. Avant et après la période 1919-1939, la norme était de faire correspondre, par l’expulsion et le meurtre, les personnes aux frontières ( Weinberg 2005 : 895). Bien que souvent présentée comme un cas exceptionnel, l’expulsion d’environ 750 000 Arabes palestiniens de ce qui est aujourd’hui Israël entre novembre 1947 et septembre 1949 ( Chatty et Farah 2005 ; Lentin 2005) fait partie d’un schéma plus large de déplacements et de dépossessions qui sous-tend la constitution des États-nations. Comme discuté plus en détail dans le chapitre d’Akram (ce volume) sur la création de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés palestiniens, les dirigeants sionistes d’au moins les années 1890 ont émis en privé l’idée de transférer des populations arabes hors de Palestine ( Morris 2004 : 41-3). Les scrupules moraux libéraux ont cependant limité la proposition jusqu’aux années 1930 ( Morris 2004 : 43). À partir de ce moment, en partie en réaction aux vagues de violence arabe anti-juive en Palestine, ces contrôles ont disparu ( Morris 2004: 43–4). À partir des années 1930, un consensus, avec un certain soutien britannique, s’est dégagé en faveur du transfert des Arabes de Palestine afin de faire de la place aux Juifs et pour empêcher l’émergence d’une cinquième colonne au sein de l’État juif ( Morris 2004 : 47– 52). Ce dont les sionistes avaient besoin, c’était de l’opportunité de mettre en œuvre ce transfert; la guerre l’a fourni.

Rejetant la résolution 181 de l’Assemblée générale des Nations Unies de novembre 1947 sur le partage de la Palestine, les premiers Palestiniens et, à partir de mai 1948, les États arabes voisins ont attaqué Israël, offrant ainsi aux dirigeants juifs la possibilité d’expulser 400000 Arabes du nouvel État juif ( Morris 2008 : chapitre 3 ). Alors que les attaques arabes contre les positions israéliennes s’intensifiaient et que les pertes juives montaient, les attitudes se durcissaient et le 10 (p. 256) décembre 1947, la tactique israélienne est passée d’une des attaques limitées aux cibles militaires. La «défense agressive», dans laquelle chaque attaque serait suivie d’une contre-attaque agressive, de représailles et de la prise permanente de positions palestiniennes, est devenue une politique officielle ( Morris 2004 : 73;Chatty et Farah 2005 : 468). À la fin de la guerre, grâce à une combinaison de vols et d’expulsions – ces dernières étant organisées spontanément par des unités de l’armée israélienne – 750 000 Palestiniens avaient fui leurs maisons. Bien qu’il n’y ait pas eu de plan global et de stratégie coordonnée d’expulsion (il restait donc 150 000 Arabes), empêchant le retour des Arabes qui étaient partis est devenu la politique israélienne officielle, une «[g] énéralement appliquée avec résolution et, souvent, avec brutalité» ( Morris 2004 , 588–9).

On suggère souvent qu’Israël est né avec un péché originel qui détruit, comme le fait le péché originel, tout ce qu’Israël a fait depuis ( Pappé 1992 ). Ce qui est moins remarqué, c’est que la plupart des moments de construction de la nation se produisent dans le contexte du nettoyage ethnique. ¹ Quelques exemples illustrent ce point. La création de la République américaine a entraîné le transfert de masse et le meurtre d’un grand nombre d’Amérindiens, ainsi que la fuite ou l’expulsion de quelque 60 000 Américains fidèles à la Grande-Bretagne (Jasanoff 2012: 357). En 1850, la plupart des Amérindiens à l’est du Mississippi avaient été transférés à l’ouest vers le «  territoire indien  », et un massacre d’indigènes de Californie (aborigènes) vivant près des champs aurifères s’est produit après la découverte de l’or en 1848 dans l’État ( Grinde 2001: 374). De retour en Europe, l’émergence de la Turquie des cendres de l’Empire ottoman après la Première Guerre mondiale a suivi l’expulsion de 1,5 million d’Arméniens, dont 750 000 sont morts ( Pattie 2005 : 15).

La période 1941-1951 a fourni une illustration particulièrement vivante du lien entre l’édification de la nation et la production de réfugiés. La création de l’Inde et du Pakistan a entraîné la fuite ou l’expulsion de 8 millions de personnes. La Pologne et la Tchécoslovaquie, entre autres pays d’Europe de l’Est, ont consolidé leurs nations d’après 1945 par l’expulsion de leurs populations ethniques allemandes (à travers l’Europe de l’Est, 12 millions d’Allemands ont été expulsés). Un grand nombre de Polonais ont eux-mêmes été expulsés lorsque Staline a intégré la Pologne orientale à l’Union soviétique. Plus largement, même après les retours massifs d’Europe déchirée par la guerre, il y avait après la Seconde Guerre mondiale 1,2 million de personnes déplacées qui ne voulaient pas ou ne pouvaient pas retourner dans leur pays d’origine, dont 400 000 prisonniers de guerre polonais et les travailleurs forcés; 150 000 à 200 000 soldats estoniens, lituaniens et lettons de la Wehrmacht et SS, travailleurs esclaves, et les civils fuyant les Soviétiques; 100 000 à 150 000 Ukrainiens de souche; et 250 000 réfugiés juifs, dont un petit groupe qui avait survécu aux camps de la mort et aux marches de la mort (Cohen 2012 : 5-6).

Ces exercices d’édification de la nation ont été accompagnés, et peut-être rendus possibles, de meurtres dont l’israélien était numériquement le plus petit. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, quelque 700 000 Allemands ont été tués par la famine, le gel, les accidents et les meurtres; le viol et le meurtre de femmes et le meurtre d’enfants étaient monnaie courante ( Naimark 2002 : 111; Snyder 2010 : 332). La fuite, l’expulsion et l’expulsion ont également fait 150 000 morts polonais, 250 000 ukrainiens et 300 000 soviétiques au cours de la même période ( Snyder 2010: 332). En Inde et au Pakistan, les extrémistes nationalistes ont utilisé la haine ethnique et religieuse pour poursuivre, comme le font souvent les nationalistes, la création de nouveaux États et l’avancement de leur carrière. La partition de l’Inde et du Pakistan s’est produite et a été rendue possible par un climat de haine religieuse intense, par le meurtre systématique (p. 257) de civils, par la décimation de villages entiers, et par l’expulsion et la fuite massives de millions d’hindous , Musulmans et sikhs. C’était un carnage dans lequel tous les groupes religieux étaient à la fois auteurs et victimes. Comme le conclut Yasmin Khan,

La violence doit être au cœur de toute histoire de partition … Elle a touché les femmes, les enfants et les personnes âgées ainsi que les jeunes hommes bien armés … Les enfants regardaient leurs parents démembrés ou brûlés vifs, les femmes violées et violées. leurs seins et leurs parties génitales mutilés [,] et des populations entières de villages ont été sommairement exécutées … Des corps brisés gisaient le long des routes et sur les quais des trains, tandis que le bois et les gravats calcinés étaient tout ce qui restait des grands quartiers d’Amritsar et de Lahore … les histoires du Punjab en 1947 sont marquées par des détails spécifiques et sont superposées dans des souvenirs de famille uniques et entièrement individuels. Pourtant, ces descriptions sont également traversées d’images génériques et de motifs obsédants qui sont entrés dans l’imaginaire populaire de l’Asie du Sud: le train de réfugiés chargé de cadavres qui traverse silencieusement la province,

( Khan 2007 : 129-30)

Le viol, la mutilation, le meurtre et l’enlèvement de femmes et de filles ont été au cœur du processus de construction nationale de l’Inde et du Pakistan:

Le viol a été utilisé comme arme, comme sport et comme punition. Les gangs armés avaient commencé à utiliser le viol comme outil de violence au Bengale et au Bihar en 1946, mais cela a maintenant pris une nouvelle ubiquité et une nouvelle sauvagerie au Pendjab … loin des kafilas lentes et sous-protégées qui se dirigeaient à pied vers la frontière … Le corps des femmes était marqué et marqué de slogans de liberté, « Pakistan Zindabad » et « Jai Hind », inscrits sur leurs visages et leurs seins. Ceux qui ont survécu ont souvent été humiliés et gravement marqués. Ils étaient devenus des symboles de terreur.

( Khan 2007 : 133-4)

Il n’y a pas plus de lien essentiel entre l’édification de la nation et la production de mouvements de réfugiés qu’il n’y a de lien essentiel entre l’édification de la nation et la guerre, mais il y a un fort contingent.

Frontières menacées: mouvements contemporains de réfugiés

Si le tracé des frontières est lié à la production de mouvements de réfugiés, le maintien de ces frontières l’est aussi. Cela est vrai à la fois juridiquement et politiquement. Légalement, les demandeurs d’asile et les réfugiés sont créés par le franchissement des frontières. La Convention de 1951 crée un droit non pas à l’asile mais, plutôt, à le demander; la Convention n’impose pas aux États l’obligation de reconnaître les réfugiés mais plutôt de ne pas les renvoyer dans les pays où ils font face à une crainte fondée de persécution ( obligation de non-refoulement ). Dans les deux cas, le processus est entamé en traversant au moins une frontière – lorsque (p. 258) quittez le pays présumé persécuteur – et atteignez un autre – le pays dans lequel le demandeur demande l’asile (Long 2013 : 1). Comme le dit l’article 1 (A) 2 de la Convention de 1951, un réfugié est un réfugié ayant une crainte fondée de persécution qui se trouve «  en dehors du pays de sa nationalité et qui ne peut ou, en raison de cette crainte, ne veut pas se prévaloir protection de ce pays ». Les accords internationaux ultérieurs, souvent avec une définition plus large des réfugiés que la Convention de 1951 (la Déclaration de Carthagène de 1984 sur les réfugiés ou la Convention de 1969 de l’Organisation de l’unité africaine régissant les aspects spécifiques des problèmes des réfugiés), maintiennent l’accent sur les frontières: ils sont activés lorsque les personnes fuir leur pays ( Loescher et Milner 2011: 191). La réinstallation, dans laquelle des individus sont sélectionnés dans des camps de réfugiés, bénéficiant du statut d’asile en vertu de la Convention et installés dans l’État accordeur, est l’exception à cette règle, mais seulement 1% des réfugiés dans le monde est pris en compte pour la réinstallation ( HCR 2011 ). Le corollaire de ces observations est que les États souhaitant empêcher les mouvements de réfugiés entravent le passage des frontières. «La fermeture des frontières face à l’afflux massif de réfugiés», observe Katy Long, «est une démonstration visible du refus d’un État d’accepter les obligations de protection des réfugiés établies dans le cadre de protection des réfugiés existant» ( Long 2013 : 464-7; voir également Madokoro 2008).

Pendant la guerre froide, lorsque des rideaux métaphoriques, de vraies balles et des barbelés ont contribué à limiter les mouvements de population à grande échelle d’est en ouest, le système de réfugiés a plutôt bien fonctionné du point de vue des gouvernements occidentaux, c’est-à-dire qu’il n’a causé que peu de problèmes politiques ( Loescher 2001 : 54–7). Les réfugiés étaient peu nombreux et, comme ils étaient souvent des élites professionnelles ou artistiques de l’Union soviétique, leur arrivée était une aubaine économique ou culturelle, ainsi qu’une preuve de la supériorité de l’Occident sur le communisme. À partir des années 80, cependant, alors que les coûts de transport diminuaient, les migrations de réfugiés ont augmenté. Après la fin de la guerre froide, ils ont monté en flèche (voir Bank, ce volume).

Au sein des cercles universitaires, la combinaison d’un grand nombre de demandes d’asile en Europe et d’un grand nombre de demandeurs d’asile en dehors de l’Europe a encouragé l’hypothèse, testée par plusieurs spécialistes des migrations, que les gouvernements avaient «  perdu le contrôle  » de leurs frontières ( Cornelius et al.2004 ).

Frontières et réfugiés

Les gouvernements ont rapidement réaffirmé ce contrôle sur leurs frontières. Dans tout l’Occident, les États ont réagi à cette dynamique – le déclenchement des droits en touchant le sol national et les limites de l’expulsion – en s’efforçant de bloquer l’accès des nouveaux demandeurs d’asile à ce sol et de multiplier les efforts pour renvoyer ceux qu’ils avaient rejetés. Les États ont introduit un large éventail de mesures destinées à empêcher les demandeurs d’asile d’atteindre les frontières nationales. Ils ont élargi les exigences en matière de visas et imposé des amendes substantielles aux compagnies aériennes qui permettaient aux demandeurs d’asile de voyager sans papiers, empêchant ainsi les demandeurs d’asile d’avions. Ils ont déclaré un souvent douteux (p. 259) liste des pays «sûrs» et donc incapables de produire des demandeurs d’asile (permettant ainsi aux États d’éviter de traiter les demandes d’asile des ressortissants de ces pays). Et ils ont interdit les demandeurs d’asile en mer, déclaré les aéroports zones internationales hors de la juridiction des tribunaux et étendu la détention à l’étranger (pour empêcher le dépôt de demandes d’asile) ( Hathaway 2005 : 283–98; Goodwin-Gill et McAdam 2007 ).

La deuxième et plus récente réponse a impliqué une expulsion élargie. Comme le conclut une étude récente, il y a eu une augmentation prodigieuse du recours à l’expulsion par les États démocratiques libéraux au cours des deux dernières décennies. Aux États-Unis et au Royaume-Uni, l’évolution de la capacité infrastructurelle et des pouvoirs légaux d’expulser, ainsi qu’un nouvel enthousiasme public et officiel pour l’expulsion, ont vu un triplement et un doublement, respectivement, du nombre de non-citoyens qui quittent ces États sous la menace de coercition. Au Royaume-Uni, les déportations sont passées de 30 000 en 1997 à 67 000 en 2009 (68 000 en 2008); aux États-Unis, ils sont passés de 114 432 en 1997 à 400 000 en 2009 ( Anderson, Gibney et Paoletti 2011: 550). De nombreux autres pays, dont le Canada, la France, l’Allemagne et les Pays-Bas, ont également pris de plus en plus au sérieux le recours à l’expulsion comme moyen de traiter les migrants illégaux, les demandeurs d’asile déboutés, les non-ressortissants condamnés pour des infractions pénales et ceux soupçonnés d’avoir participé à des terrorisme. Il n’est pas exagéré de parler d’un tournant de la déportation dans les pratiques des États occidentaux dans leurs relations avec les non-citoyens indésirables ( Anderson, Gibney et Paoletti 2011 : 547).

Les chercheurs ont fait valoir que ces efforts équivalaient à une tentative de placer la politique des réfugiés et de l’asile sous la responsabilité de la politique militaire, de sécurité et de police. La littérature récente regorge d’arguments selon lesquels les États ont «criminalisé», «sécurisé» et «militarisé» l’asile et la migration sans papiers. Comme le souligne un récent examen, «  les prisons ou les centres d’éloignement pour l’immigration sont particulièrement utiles dans la gestion des non-citoyens car ils permettent non seulement à la société d’exclure physiquement cette population, mais aussi, symboliquement, de marquer ces chiffres comme menaçants et dangereux  » ( Bosworth 2008 : 207–8).

Ces arguments affichent une fusée pour la métaphore, mais ils confondent les fins avec les moyens. Les gouvernements n’ont aucun intérêt a priori à criminaliser les demandeurs d’asile, notamment parce que les restrictions à la migration et à l’asile suscitent tant de critiques de la part de bien-pensantcommentateurs. Pour comprendre ces mesures de contrôle, il faut les prendre au sérieux en tant que telles: des mesures conçues pour réduire les pressions en matière d’asile. La question pour les étudiants en politique publique est de savoir pourquoi les gouvernements adopteraient ces mesures plutôt que d’autres, ce qui à son tour nécessite une réflexion sur l’objectif commun à tous. Ce qui unit les employés d’enregistrement des compagnies aériennes feuilletant les passeports et les gardes-côtes qui patrouillent dans les mers, c’est un effort pour déplacer la frontière vers l’extérieur. Ces mesures et d’autres visent à éliminer la charge de sécuriser la frontière de ceux qui gardent la ligne juridique séparant un pays d’un autre ( Hansen et Papademetriou 2013). Et les États ont été contraints de déplacer la frontière vers l’extérieur parce que le mécanisme traditionnel de contrôle aux frontières a été compromis par le fonctionnement régulier du système d’asile. Les États ne peuvent pas simplement délimiter la frontière physique avec des gardes qui refusent l’entrée aux migrants indésirables, car les migrants acquièrent des droits dès qu’ils atteignent les côtes d’un État signataire, et surtout d’un État signataire démocratique libéral.

(p. 260) Pour les signataires de la Convention des Nations Unies, une demande d’asile à la frontière déclenche un processus d’arbitrage complexe, long et souvent coûteux. Une audience d’asile doit être organisée; des avocats doivent être nommés; une affaire et éventuellement un appel doivent être entendus; et, en cas d’échec, des procédures de retour doivent être engagées. Au sein de l’Union européenne, les États sont tenus de fournir aux demandeurs d’asile des niveaux minimaux de logement et de subsistance pendant que leur cas est en cours de détermination (bien que la générosité et la qualité de ce soutien varient dans la pratique considérablement à travers l’Union). La période moyenne d’arbitrage en Europe à la fin des années 90 était de six mois ( Hatton et Williamson 2004: dix). Au bout du compte, seule une minorité de demandeurs d’asile a obtenu gain de cause: le «sale petit secret» des demandes d’asile, comme l’a dit le regretté Arthur C. Helton, est que peu de demandeurs d’asile obtiennent le statut de réfugié ( Helton 2002 : 169 ). Par les mesures les plus généreuses, moins de 50% des demandeurs d’asile obtiennent le statut de réfugié ou de réfugié non conventionnel à la suite du traitement de leur demande d’asile. Dans la plupart des cas, ce chiffre est inférieur à 30%. La majorité des demandeurs d’asile étaient et ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention elle-même ou des principes qui la sous-tendent (par exemple, l’idée que les personnes persécutées par des acteurs non étatiques, bien que n’étant pas à proprement parler des réfugiés, méritent une protection).

Jusqu’à récemment, seule une minorité de ceux dont la demande d’asile avait été rejetée étaient expulsés. Retrouver et expulser des individus était coûteux; les demandeurs d’asile ont délibérément détruit des documents afin d’empêcher le retour; les pays d’origine étaient réticents à les prendre sans ces documents (et parfois avec eux); et, comme ils pouvaient facilement disparaître dans les grandes villes, l’État ne pouvait tout simplement pas trouver la majorité des migrants illégaux ( Gibney et Hansen 2003). Et cela signifiait que les frontières importaient beaucoup et très peu. Ils importaient beaucoup car le processus de décision en matière d’asile avait été initié en les traversant. Quelles que soient les difficultés rencontrées par les demandeurs d’asile pour atteindre un pays signataire de la Convention des Nations Unies de 1951, en évitant les bateaux hostiles et même les balles, une fois arrivés et demandeurs d’asile, ils bénéficient de droits: au traitement de la demande et, en Europe, au logement, soutien social et conseils juridiques. Mais les frontières importaient aussi très peu, car une fois que les demandeurs d’asile franchissaient les frontières, le retour devenait difficile, voire impossible.

Épaississement des bordures

C’est cette double dynamique – l’ouverture de la procédure d’asile en touchant le sol d’un pays signataire et la génération par le régime démocratique libéral de contraintes sévères à l’expulsion – qui ont conduit les États à adopter des mesures visant à étendre la frontière vers l’extérieur et à supprimer par l’expulsion des demandeurs d’asile déboutés résidant en leur sein. Les premiers étaient si durs en partie parce que les droits dont jouissaient les demandeurs d’asile qui atteignaient le sol démocratique libéral étaient si solides. Comme Matthew Gibney l’a noté dans un article important, il existe une relation directe entre l’illibéralisme à l’extérieur de la frontière et le libéralisme à l’intérieur ( Gibney 2003 ).

Dans la même veine, les gouvernements américain et britannique ont étendu les mesures d’expulsion lorsqu’il est devenu évident que les mécanismes traditionnels de contrôle des frontières – les processus d’ asile (p. 261) en Europe distinguant les réfugiés légitimes des réfugiés illégitimes et la frontière elle-même aux États-Unis – ont échoué. Une fois que la presse a politisé la question en attirant l’attention sur les lacunes, littérales et métaphoriques, de la politique britannique et américaine, les deux pays ont pris des mesures qui ont fortement accru l’expulsion.

Le dernier point nous amène à la motivation. Dans une grande partie de la littérature, les chercheurs cherchant à expliquer la politique des réfugiés adoptent un modèle implicite d’autonomie de l’État – une vision de l’État en tant qu’acteur qui régit le processus d’asile indépendamment des courants politiques plus larges. Sur ces points de vue, les gouvernements, apparemment sans référence aux publics qui les élisent, font de l’asile un problème. Ce faisant, ils génèrent une hostilité publique envers les demandeurs d’asile qu’ils accueilleraient autrement ou du moins ne remarqueraient pas, puis utilisent cette opposition générée comme excuse pour appliquer des restrictions ( Hassan 2000 ; Abu-Laban et Garber 2005 ; Warner 2005 –6; Nickels 2007). De telles interprétations constructivistes donnent à la fois aux publics anti-migrants un laissez-passer non mérité et reflètent une mauvaise compréhension de la politique et du processus politique. Ce n’est que dans les conditions les plus idéales et les plus inhabituelles que les politiciens sont maîtres des événements; dans presque tous les cas, ils y réagissent. Ils n’ont aucun intérêt à attiser la controverse politique. En effet, la situation la plus souhaitable du point de vue d’un gouvernement est une situation dans laquelle l’économie bourdonne, produisant des emplois élevés et une faible inflation; il n’y a pas d’émeutes ou de manifestations pour troubler la paix sociale; et les affaires internationales sont caractérisées par des relations calmes et cordiales entre les États riches ne produisant aucun migrant. Les deux premières conditions sont rarement obtenues (et les gouvernements ont presque la garantie d’une réélection lorsque la première le fait); le dernier ne fait jamais. Ce serait un gouvernement insensé qui chercherait à générer une crise de l’immigration, remplie de telles crises avec une opinion publique négative, des manifestations de rue, des militants et une certaine hostilité de la presse, et dans le pire des cas, des violences anti-migrants. Ces crises sont plutôt générées par ceux qui profitent de l’inconfort du gouvernement. Il peut s’agir de politiciens de l’opposition, tels qu’Anne Widdecombe, le British Shadow Home Secretary de 1999 à 2001 qui a sauvé le gouvernement travailliste de son prétendu échec à contrôler l’asile, ou Tom Tancredo, membre républicain de la Chambre des représentants des États-Unis du Colorado, qui a dirigé une campagne acharnée contre la migration illégale au milieu des années 2000. Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le Les crises sont remplies d’opinion publique négative, de manifestations de rue, d’activistes et d’une certaine hostilité de la presse et, dans le pire des cas, de violences anti-migrants. Ces crises sont plutôt générées par ceux qui profitent de l’inconfort du gouvernement. Il peut s’agir de politiciens de l’opposition, tels qu’Anne Widdecombe, le British Shadow Home Secretary de 1999 à 2001 qui a sauvé le gouvernement travailliste de son prétendu échec à contrôler l’asile, ou Tom Tancredo, membre républicain de la Chambre des représentants des États-Unis du Colorado, qui a dirigé une campagne acharnée contre la migration illégale au milieu des années 2000. Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le Les crises sont remplies d’opinion publique négative, de manifestations de rue, d’activistes et d’une certaine hostilité de la presse et, dans le pire des cas, de violences anti-migrants. Ces crises sont plutôt générées par ceux qui profitent de l’inconfort du gouvernement. Il peut s’agir de politiciens de l’opposition, tels qu’Anne Widdecombe, le British Shadow Home Secretary de 1999 à 2001 qui a sauvé le gouvernement travailliste de son prétendu échec à contrôler l’asile, ou Tom Tancredo, membre républicain de la Chambre des représentants des États-Unis du Colorado, qui a dirigé une campagne acharnée contre la migration illégale au milieu des années 2000. Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le sont générés par ceux qui profitent de l’inconfort du gouvernement. Il peut s’agir de politiciens de l’opposition, tels qu’Anne Widdecombe, le British Shadow Home Secretary de 1999 à 2001 qui a sauvé le gouvernement travailliste de son prétendu échec à contrôler l’asile, ou Tom Tancredo, membre républicain de la Chambre des représentants des États-Unis du Colorado, qui a dirigé une campagne acharnée contre la migration illégale au milieu des années 2000. Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le sont générés par ceux qui profitent de l’inconfort du gouvernement. Il peut s’agir de politiciens de l’opposition, tels qu’Anne Widdecombe, le British Shadow Home Secretary de 1999 à 2001 qui a sauvé le gouvernement travailliste de son prétendu échec à contrôler l’asile, ou Tom Tancredo, membre républicain de la Chambre des représentants des États-Unis du Colorado, qui a dirigé une campagne acharnée contre la migration illégale au milieu des années 2000. Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, le Ces acteurs instigateurs peuvent aussi être la presse. Au Royaume-Uni, leLe Daily Mail suscite un sentiment anti-asile à travers des histoires lugubres de demandeurs d’asile abusant des avantages sociaux, s’enrichissant par la mendicité ou faisant des appels éhontés et infondés aux tribunaux européens détruisant la souveraineté; Aux États-Unis, CNN (sous Lou Dobbs) et Fox News ont fait des «frontières brisées» un thème constant dans la politique américaine tout au long de la première décennie du millénaire. Mais même ces étincelles nécessitent du carburant: toutes ces campagnes ont eu lieu dans un contexte de migration en forte augmentation: les demandes d’asile en Grande-Bretagne et la forte augmentation de la migration sans papiers vers les États-Unis.

La chronologie le confirme. En Allemagne et au Royaume-Uni, les efforts pour réduire les demandes d’asile en externalisant la frontière ont eu lieu après (a) une forte augmentation du nombre de demandeurs d’asile et (b) la politisation de l’asile par des acteurs extra-gouvernementaux. Au Royaume-Uni, ce dernier a été provoqué par la presse à sensation; en Allemagne, ce sont les États fédéraux (qui supportent les frais des demandeurs d’asile), les partis d’extrême droite et, le plus brutalement et (p. 262) tragiquement, les néonazis qui ont assassiné les premiers demandeurs d’asile puis les turco-allemands au début Années 1990. Au Royaume-Uni et aux États-Unis, le «  virage vers l’expulsion  » s’est produit après que la presse britannique et l’opposition conservatrice eurent vent de l’écart entre les refus d’asile et les retours et après la campagne CNN / Fox / Tancredo contre les migrants illégaux (latinos) (Anderson, Gibney et Paoletti 2013 ).

Conclusion: frontières, réfugiés et citoyenneté

Ce chapitre a soutenu que les frontières sont fondamentales pour l’État-nation; que les frontières sont fondamentales pour le système international car elles déclenchent les droits disponibles en vertu de la Convention des Nations Unies; que l’État-nation est l’ancre du système international des réfugiés; et que, paradoxalement, le système de détermination de l’asile menace les frontières, l’État et le système international des réfugiés lui-même. Le récit souligne l’importance des structures et des acteurs. Structurellement, les frontières, les États respectueux des droits et les demandeurs d’asile en déplacement interagissent de manière à générer des pressions restrictives qui nuisent à la protection des réfugiés au niveau international. Les demandeurs d’asile, à la fois de véritables réfugiés et ceux qui utilisent l’asile lorsqu’il n’y a pas d’autres points d’entrée migratoires, activent des droits solides lorsqu’ils franchissent les frontières et demandent l’asile. Ces droits imposent des coûts et des obligations aux États et militent contre l’expulsion des demandeurs d’asile déboutés d’une manière qui encourage les États à déterminer et à appliquer des restrictions visant à empêcher les demandeurs d’asile d’atteindre la frontière et à expulser ceux qui ont traversé. Ces restrictions, en particulier celles qui «épaississent» la frontière, empêchent inévitablement les véritables réfugiés d’atteindre les frontières des États signataires de la Convention de 1951. Et cela signifie, tout aussi inévitablement, que la défense par les États de leurs frontières risque de saper, et peut-être l’a déjà fait dans une large mesure, le système international des réfugiés. et ils militent contre l’expulsion des demandeurs d’asile déboutés d’une manière qui encourage les États à déterminer et à appliquer des restrictions visant à empêcher les demandeurs d’asile d’atteindre la frontière et à expulser ceux qui ont traversé. Ces restrictions, en particulier celles qui «épaississent» la frontière, empêchent inévitablement les véritables réfugiés d’atteindre les frontières des États signataires de la Convention de 1951. Et cela signifie, tout aussi inévitablement, que la défense par les États de leurs frontières risque de saper, et peut-être l’a déjà fait dans une large mesure, le système international des réfugiés. et ils militent contre l’expulsion des demandeurs d’asile déboutés d’une manière qui encourage les États à déterminer et à appliquer des restrictions visant à empêcher les demandeurs d’asile d’atteindre la frontière et à expulser ceux qui ont traversé. Ces restrictions, en particulier celles qui «épaississent» la frontière, empêchent inévitablement les véritables réfugiés d’atteindre les frontières des États signataires de la Convention de 1951. Et cela signifie, tout aussi inévitablement, que la défense par les États de leurs frontières risque de saper, et peut-être l’a déjà fait dans une large mesure, le système international des réfugiés.

Les comptes trop structuralistes doivent être considérés avec suspicion, car ils impliquent une politique et une politique sans acteurs. Ça ne peut pas être. Aucune des dynamiques soulignées ci-dessus ne peut être initiée sans des acteurs qui transforment l’asile en un problème politique qui menace le gouvernement en place. Ces acteurs sont divers: politiciens de l’opposition, journalistes (souvent conservateurs), responsables locaux, partis d’extrême droite et, bien sûr, extrémistes racistes déclarés. Mais cela ne fait que signaler une autre contradiction: la démocratie libérale, dont les valeurs sous-tendent le système des réfugiés, génère par le fonctionnement normal des politiques démocratiques libérales des pressions qui menacent ce même système.

Les références

Abu-Laban, Y., et Garber, J. (2005) «La construction de la géographie de l’immigration en tant que problème politique: les États-Unis et le Canada comparés». Revue des affaires urbaines 40 (4): 520–61.Trouvez cette ressource:

Anderson, B. (2006) Communautés imaginées: réflexions sur les origines et la propagation du nationalisme . Londres: Verso.Trouvez cette ressource:

Anderson, B., Gibney, MJ et Paoletti, E. (2011) «  Citoyenneté, déportation et limites de l’appartenance  ». Études sur la citoyenneté 15 (5): 547–63.Trouvez cette ressource:

Anderson, B., Gibney, MJ et Paoletti, E. éd. (2013) Les contours sociaux, politiques et historiques de la déportation . New York: Springer.Trouvez cette ressource:

Betts, A., éd. (2011) Migration de la gouvernance mondiale . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Bosworth, M. (2008) «Contrôle des frontières et limites de la souveraineté des États». Études sociales et juridiques 2: 199-215.Trouvez cette ressource:

Brubaker, R. (1992) Citoyenneté et nationalité en France et en Allemagne . Cambridge, MA: Harvard University Press.Trouvez cette ressource:

Chatty, D. et Farah, R. (2005) «Palestiniens réfugiés». Pp. 465–471 dans M. Gibney et R. Hansen (éd.), Immigration and Asylum: From 1900 to the Present , vol. 2. Santa Barbara, Californie: ABC-Clio.Trouvez cette ressource:

Cohen, GD (2012) Dans le sillage de la guerre: les personnes déplacées en Europe dans l’ordre d’après-guerre . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Cornelius, WA, Tsuda, T., Martin, PL et Hollifield, JF (2004) Controlling Immigration: A Global Perspective (2e éd.) . Palo Alto, Californie: Stanford University Press.Trouvez cette ressource:

Eurostat (2012). Les États membres de l’UE ont accordé une protection à 84100 demandeurs d’asile en 2011 . 19 juin. < http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-19062012-BP/EN/3-19062012-BP-EN.PDF >.

Gibney, M. (2003) «L’état de l’asile: démocratisation, judiciarisation et évolution de la politique des réfugiés». Pp. 19–46 dans S. Kneebone (éd.), The Refugee Convention 50 Years On: Globalization and International Law . Croydon: Antony Rowe.Trouvez cette ressource:

Gibney, M. et Hansen, R. (2003) Déportation et État libéral: le retour forcé des demandeurs d’asile et des migrants illégaux au Canada, en Allemagne et au Royaume-Uni . Genève: Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.Trouvez cette ressource:

Goodwin-Gill, G., et McAdam, J. (2007) The Refugee in International Law (3e éd.) . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Grinde, DA (2001) «Histoire et culture indiennes». Pp. 369–79 dans PS Boyer (éd.), The Oxford Companion to United States History . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Hansen, R. (2009) «La pauvreté du post-nationalisme: citoyenneté, immigration et nouvelle Europe». Théorie et société 38 (1): 1–24.Trouvez cette ressource:

Hansen, R. et Papademetriou, D. (2013) «  Sécuriser les frontières: les conséquences intentionnelles, involontaires et perverses  ». Pp. 3–22 dans R. Hansen et D. Papademetriou (éd.), Managing Borders in an Increasingly Borderless World . Washington, DC: Brookings Institution Press.Trouvez cette ressource:

Hassan, L. (2000) «Mesures de dissuasion et préservation de l’asile au Royaume-Uni et aux États-Unis». Journal of Refugee Studies 13 (2): 184-204.Trouvez cette ressource:

Hathaway, J. (2005) Les droits des réfugiés en droit international . Cambridge: Cambridge University Press.Trouvez cette ressource:

Hatton, T. et Williamson, J. (2004) Réfugiés, demandeurs d’asile et politiques en Europe . Bonn: Institut pour l’étude du travail.Trouvez cette ressource:

(p. 264) Helton, AC (2002) The Price of Indifference: Refugees and Humanitarian Action in the New Century . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Jasanoff, M. (2011) Liberty’s Exiles: America’s Loyalists in the Revolutionary War . New York: Alfred A. Knopf.Trouvez cette ressource:

Khan, Y. (2007) The Great Partition: The Making of India and Pakistan . New Haven: Yale University Press.Trouvez cette ressource:

Kneebone, S. (éd.) (2003) La Convention relative aux réfugiés 50 ans après: mondialisation et droit international . Aldershot: Ashgate.Trouvez cette ressource:

Lentin, A. (2005) «  Israël  ». Pp. 325–30 dans M. Gibney et R. Hansen (éd.), Immigration and Asylum: From 1900 to the Present , vol. 1. Santa Barbara, Californie: ABC-Clio.Trouvez cette ressource:

Loescher, G. (2001) Le HCR et la politique mondiale: un chemin périlleux . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Loescher, G. et Milner, J. (2011) «  Le HCR et la gouvernance mondiale des réfugiés  ». Pp. 189–209 dans A. Betts (éd.), Global Governance Migration . Oxford: Oxford University Press.Trouvez cette ressource:

Long, K. (2013) «À la recherche d’un sanctuaire: fermetures de frontières, zones« sûres »et protection des réfugiés». Journal of Refugee Studies 26 (3): 458–76.Trouvez cette ressource:

Madokoro, L. (2012) «Frontières transformées: préoccupations souveraines, mouvements de population et création de frontières territoriales à Hong Kong, 1949-1967». Journal of Refugee Studies 25 (3): 407-27.Trouvez cette ressource:

Morris, B. (2004) La naissance du problème des réfugiés palestiniens revisité (2e éd.). Cambridge: Cambridge University Press.Trouvez cette ressource:

Morris, B. (2008) 1948: une histoire de la première guerre israélo-arabe . New Haven: Yale University Press.Trouvez cette ressource:

Naimark, NM (2002) Fires of Hatred: Ethnic Cleansing in Twentieth Century Europe . Cambridge, MA: Harvard University Press.Trouvez cette ressource:

Nickels, HC (2007) «Cadrer les discours sur l’asile au Luxembourg». Journal of Refugee Studies 20 (1): 37–59.Trouvez cette ressource:

Pappé, I. (1992) La construction du conflit arabo-israélien, 1947-1951 . Londres: IB Tauris.Trouvez cette ressource:

Pattie, S. (2005) «  Diaspora arménienne  ». Pp. 13–19 dans M. Gibney et R. Hansen (éd.), Immigration and Asylum: From 1900 to the Present , vol. 1. Santa Barbara, Californie: ABC-Clio.Trouvez cette ressource:

Shiblak, A. (2005) Juifs irakiens: une histoire d’exode massif . Londres: Saqi.Trouvez cette ressource:

Snyder, T. (2010) Bloodlands: l’Europe entre Hitler et Staline . New York: Livres de base.Trouvez cette ressource:

HCR (2010) HCR Projected Global Resettlement Needs 2011 . 30 juin. < http://www.unhcr.org/5006ac509.html >.

Warner, JA (2005–6) «La construction sociale de l’étranger criminel dans le droit de l’immigration, les pratiques d’application et le dénombrement statistique: conséquences pour les stéréotypes des immigrants». Journal of Social and Ecological Boundaries 1 (2): 56–80.Trouvez cette ressource:

Weinberg, G. (2005). Un monde en armes: une histoire mondiale de la Seconde Guerre mondiale . Cambridge: Cambridge University Press.Trouvez cette ressource:

Remarques:

( 1 ). Dans le débat public, l’expulsion d’un nombre à peu près égal de Juifs des pays voisins du Moyen-Orient a également reçu peu d’attention, bien que les chercheurs l’aient documentée. Sur ce dernier, par exemple, voir Shiblak (2005) sur l’expulsion des Juifs irakiens dans les années 1950.

Randall Hansen

Randall Hansen est titulaire d’une chaire de recherche du Canada en science politique à l’Université de Toronto.